Petit à petit, le Conseil, en tant que représentant des États membres, a ignoré la nécessité d’un consensus pour déterminer la position de l’UE au sein des organisations internationales et, surtout, a ignoré la nécessité de valider par des décisions les changements apportés « sur place » par le Union européenne. Commission. Si l’urgence de la crise justifie des ajustements, alors ces ajustements devraient rester l’exception.

Benoit Le Bret est associé au sein du bureau bruxellois de Gide Loyrette Nouel.

Les traités régissant l’organisation des institutions européennes sont complexes ; la société a souvent du mal à s’y retrouver, la perception commune est que « Bruxelles décide », en référence à la Commission européenne, alors que dans de nombreux cas, c’est la Commission «proposer« , tandis que le Conseil – représentant l’État – et le Parlement – ​​représentant les citoyens – « jeter« . En d’autres termes, « Bruxelles » ne détermine pas tout, ou « Bruxelles » doit également être compris comme désignant également les ministres et les parlementaires nationaux.

Il existe un domaine où la répartition des rôles devient plus subtile : dans les négociations internationales. Aux termes de l’accord, cela reste la compétence du Conseil et, par conséquent, également celle des États membres. D’une part, à l’exception de la politique étrangère et de sécurité, la Commission est responsable de la représentation extérieure de l’Union européenne (article 17 du TUE), ce qui est logique car l’Union européenne cherche à parler d’une seule voix. En revanche, la Commission n’agit en la matière que sur la base d’un mandat du Conseil. Le Conseil autorise les négociations, fixe l’orientation des négociations, autorise la signature et conclut finalement l’accord ; en outre, il peut donner des instructions aux négociateurs à tout moment (article 218 TFUE).

En d’autres termes, la Commission dirige les négociations, mais elle doit le faire dans une direction déterminée par la tour de contrôle du Conseil, composée de diplomates des États membres qui font office de contrôleurs aériens.

Dans un monde où depuis 2008 la crise a multiplié les réunions internationales et nécessité des prises de décision rapides, l’UE doit être réactive. Cependant, protéger les intérêts de l’Union européenne et de ses États membres lors des négociations signifie que ces pays ne doivent pas abandonner le contrôle. Cependant, le contact avec la tour de contrôle métaphorique semble de plus en plus perdu et les pilotes sont livrés à eux-mêmes.

Deux équipes fonctionnent. Le premier est la perte du consensus entre les pays membres. Il est vrai que, juridiquement, le pouvoir du Conseil de contrôler les négociations internationales s’exerce à la majorité qualifiée sauf dans les cas où le Conseil statue à l’unanimité (article 207(8) TFUE). Par conséquent, dans les domaines des échanges commerciaux de services culturels et audiovisuels ou de services sociaux, éducatifs et de santé, le Conseil devrait prendre des décisions unanimes pour négocier et conclure des accords susceptibles de présenter un risque de nuire à la diversité culturelle ou de perturber les organisations de santé. services (article 207, paragraphe 4, TFUE).

Bien entendu, il s’agit d’une question sensible. On peut difficilement accepter l’idée que la France soit prête à permettre qu’un traité sur les services culturels soit adopté à la majorité qualifiée ? Il en va peut-être de même pour la santé. Avec Jacques Barrot, commissaire aux Transports, pour éviter que le Royaume-Uni torpille une énième fois l’accord « ciel ouvert » UE-États-Unis, nous avons annoncé que la Commission soutiendrait l’accord final à la majorité qualifiée : il est surprenant que Londres ait mis toute son énergie pour sauver l’unanimité et il ne restait plus personne pour s’opposer au traité.

Jusqu’à présent, le Conseil a toujours donné la priorité aux efforts visant à parvenir à un consensus, et la France a été particulièrement attentive à éviter de créer un quelconque précédent. Ce mécanisme, qui protège les pays individuels sur des questions internationales ou autres questions sensibles susceptibles de porter atteinte à leur souveraineté, a été violé, principalement en raison du double impact de la crise migratoire et de la position « non consensuelle » de la Hongrie et de la Pologne. À Grenade, les chefs d’État et de gouvernement ont préféré démontrer l’absence de consensus plutôt que de tenter une déclaration commune sur la question, mais ils ont été les seuls à être activement tenus par le Traité de prendre des décisions par consensus, sauf disposition contraire du Traité. (article 15, paragraphe 4, TUE).

Le deuxième changement, plus problématique sur le plan juridique, a été l’abdication des pouvoirs de contrôle du Conseil. lors des négociations internationales. Sans préjudice des règles ou pratiques de vote (unanimité/majorité qualifiée/consensus), le Conseil, en tant que tour de contrôle de la Commission dans les instances internationales représentant l’Union, «adoptera un décision (…) déterminer la position à prendre au nom de l’Association au sein d’un organe constitué sur la base d’une convention, lorsque cet organe est amené à prendre des mesures ayant des conséquences juridiques» (article 218(9) TFUE). Même si la Commission peut s’exprimer, le texte est rédigé par les États membres. La France en particulier, seul État membre de l’UE disposant d’un siège permanent à l’ONU, ne devrait pas pointer du doigt des contradictions à New York qui devraient être résolues à Bruxelles.

Cependant, dans le projet de décision de mandat préalable aux négociations, la Commission a proposé et le Conseil a approuvé une position commune, puis a déclaré que cette position pourrait être modifiée au cours des négociations, avec différents degrés de coordination, mais «sans nouvelle décision du Conseil« . Cette pratique est désormais monnaie courante, sur des sujets tels que la réglementation sanitaire internationale de l’OMS, le système harmonisé de classification des produits de l’Organisation mondiale des douanes, les règles d’origine euro-méditerranéennes ou encore la protection des espèces animales migratrices.

Bien entendu, l’UE a besoin d’efficacité internationale, comme on le reconnaît généralement. Mais cela nécessite également de la sécurité. Cependant, la liberté laissée à la Commission de se distancier de la feuille de route du Conseil reste valable même lorsqu’il n’y a pas de question urgente comme pour les réunions régulières ; Plus important encore, dans un premier temps, la Commission a reçu le pouvoir de procéder à des ajustements à condition qu’ils ne modifient pas la substance du mandat du Conseil. On passe désormais de l’application de « changements mineurs » ou d’« améliorations » à la position initiale à un droit absolu de mettre en œuvre des « changements » ou des « ajustements ».

Dans les cas extrêmes, la nécessité d’adapter les processus décisionnels est compréhensible, surtout si l’on considère le contexte de développement de l’Union européenne. Il n’est pas conçu pour la gestion collective de crises auxquelles les États ne peuvent répondre seuls. Il est important d’entretenir des relations dans le domaine des traités, mais aussi dans les affaires internationales, avec le Conseil, qui est la voix des États et garantit que tous peuvent exprimer leur point de vue. La tour de contrôle doit s’adapter, mais doit valider tout changement de trajectoire.

Evidemment, ces deux problèmes sont liés : l’absence de décision du Conseil, qui ne profite qu’à la Commission, la suppression du consensus, voire du vote à la majorité qualifiée, et le débat sur la recherche du consensus lui-même. Les grands pays comme la France sont ceux qui souffrent le plus de ce revers.

Les risques sont institutionnels et politiques. Lorsque les responsables de la Commission descendaient de l’avion au retour d’une conférence internationale au cours de laquelle elle avait « changé » la position de l’UE sans une « décision » du Conseil, les sceptiques à Paris ou ailleurs auraient eu raison de dire « Bruxelles a décidé ». .